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政府审计

城乡一体化视角下的职业教育审计路径探讨

  城乡一体化成为国家战略以来,迫切需要大批适应城乡一体化建设的技能型人才。职业教育面临两重使命,即推进城乡一体化和自身一体化。审计应及时跟进职业教育发展,为其提供审计服务。要开展职业教育审计必须围绕城乡一体化找准定位,要采用回归资金审计的方式对职业教育的政策制度、管理机制、教育资源等进行审计。

  “技能型”人才短缺是制约我国经济发展的重要因素,市场上高级钳工比高校博士易就业已是不争事实,充分表明了社会转型期对人才需求向度的改变,尤其是城乡一体化成为国家战略以来,迫切需要大批适应城乡一体化建设的技能型人才。在此背景下,职业教育就具备两重使命,一是服务城乡一体化,二是自身一体化。因此,审计要及时跟进职业教育发展,为其提供审计服务。本文以苏州市为例,主要原因是苏州为江苏省唯一的城乡一体化发展综合配套试点区,城乡一体化及职业教育发展水平处在全国前列,如何通过审计促进职业教育一体化向更高层次发展意义重大。

  一、城乡一体化与职业教育的涵义及关系

  要在当前政策背景下开展职业教育审计,必须先弄清楚两个概念。即城乡一体化和职业教育。城乡一体化是个不断演进的过程,从19世纪就有“城乡融合”的理念,1902年,英国城市学家霍华德在《明日的田园城市》一书中指出,“城市和乡村必须成婚,这种愉快的结合将进发出新的希望、新的生活、新的文明。”我们当前说的城乡一体化指随着生产力的发展,促使城乡人口、技术、资本、资源等要素相互融合,逐步达到城乡之间在经济、社会、文化、生态、空间、制度上协调发展的过程。不管是“城乡成婚”,还是“一体化”,指的是统筹发展,而非二元对立。职业教育指的是让受教育者获得某种职业或生产劳动所需要的职业知识、技能和职业道德的教育类型。与其他教育相比较,更侧重实践技能和实际工作能力的培养。

  城乡一体化与职业教育二者关系极为紧密。一方面城乡一体化需要改变当前城乡对立的二元结构,如何实现“一体”,要靠两点,一靠政策引导,党委政府要制定推进城乡一体化的政策制度,提供好的环境和有效途径;二靠人才支撑,这就需要教育,职业教育是培养相关人才的最佳途径。主要原因一是教育对象大部分来自农村,以苏州为例,2013年职业学校农村生比例达50%以上,是建设新农村的中坚力量。二是教育内容涵盖农业、工业等多行业,注重技能培养,是带动农村经济发展的重要引擎。三是职业教育方式灵活,有的学校直接针对农民进行教育培训。因此,作为职业教育一体化即使城乡一体化的要求,也是其重要组成部分。

  二、城乡一体化背景下职业教育审计的定位

  职业教育审计属于教育审计范畴,城乡一体化背景下开展职业教育审计要首先了解其对职业教育的需求。整体而言,城乡一体化就是要打破城乡二元对立,促进职业教育公平,进而统筹职业教育科学发展。因此,审计要有准确定位。

  一是审计要推进职业教育政策完善。近年来,国家、省、市出台了关于大力发展职业教育、中等职业教育逐步免学费等一系列政策制度,这些制度涉及职业学校设置标准、职业教育结构调整、教学评估、助学金发放、校企合作等方面。审计要立足城乡一体,深入分析这些政策制度的设计是否合理,执行是否到位,是否存在问题等,进而逐步完善。

  二是审计要助推职业教育资源优化。职业教育资源是指全社会投入职业教育领域的所有人力资源、物力资源、财力资源、管理资源、信息资源的综合。可以分为校内资源和社会资源,校内资源包括师资力量、学校品牌、硬件设施、校园文化等;社会资源包括政府投入、企业技术、培训基地等。审计要重点查看城乡职业学校及各类职业学校之间资源配置是否平衡,关注如何进一步优化职业教育资源。

  三是审计要助力职业教育改革深入。目前,我国职业教育管理体制、机制,及教育模式、方法都处于转型期。针对多头管理造成的弊端,各地在积极探索统一管理模式。一些职业学校引入了国外一些新理念、方法,像面向对象教学、德国“二元制”教育模式等。如何助力改进职业教育管理、创新教育模式,审计应发挥作用。

  三、城乡一体化视角下的审计路径及评价

  当前,绩效审计的发展带来了一些新思路和新挑战,对政策、制度及相关工作的评价日趋多元。但这同时带来了一种脱离资金主线进行绩效评价的风险,对未知或不熟悉的领域进行评价,这大大超越了审计人员的能力。因此,回归资金审计是一种趋势。如果想通过对职业教育的审计,切实服务推进城乡一体化,也必须回归审计本身。

  (一)审计路径。离开资金,审计就成了无本之木,回归资金审计是职业教育审计的必然选择。职业教育审计必须从资金投入入手,向上延伸至政策制度、管理机制,向下延伸至办学条件和办学能力等,不管如何延伸,主线为资金。

  1、资金投入。资金是审计的切入口,职业教育审计要将所涉及到的所有资金弄清楚。以学校为基点,具体包括中央、省、市、县级财政补助收入及专项拨款、上级主管部门补助收入、学费住宿费收入及其他收入。近年来各项职业教育投入持续增加,以苏州市18所市属职业学校为例,2009年市财政补助收入和专项拨款为5.5亿,至2011年达到7亿元。审资金,也要找到突破口。一是查看城市职业学校和农村职业学校二者的整体投入情况,查看二者投入有无差距;二是查看资金分配情况,重点查看各地财政对学校的补助情况,查看资金拨付有无对需要扶持的农村学校或特色学校进行倾斜;三是查看专项资金的管理使用情况,要了解专项拨款有哪些,投向如何,是否做到专款专用等。

  2、政策制度。投入情况反映出当前各地职业教育政策制度的偏向,审计要关注这种偏向是否影响城乡一体化建设。比如对涉及“三农”的学校和专业是否足额保障,是否对农村职业教育进行政策性倾斜等。此外,还要关注现有的政策制度是否对农村职业教育进行了扶持,近年来,苏州市出台了《教育事业发展“十二五”规划》、《关于加快市职业教育专业结构调整的意见》、《关于加快调整和优化市技工教育专业结构的意见》、《苏州市职业教育校企合作促进暂行办法》等,除了规划提到要开展城乡教育发展一体化推进工程外,其他都没有提及关于农村职业教育的相关问题,很少对“三农”问题的关注。

  3、管理机制。除了财政资金外,学校收入与管理部门对学校的定位、掌握的资源等也有密切关系,审计需要关注各类职业学校的管理机制。当前我国职业教育多头管理现象普遍,以苏州为例,62所高、中职学校管理复杂,包括各级政府及教育、人社、体育、文广、企业集团等20家以上部门单位。各部门单位因职责、资源不同,也影响了各类职业学校投入的不平衡。某管委会管理的工业学校2009—2011年收入为1.3亿元,某企业集团管理的工业学校为4400万元,某民办纺织学校为758万元,某区农委管理的农广校则更低。因此,审计要善于发现体制机制造成的问题,才能更好服务决策。

  4、办学条件。办学条件和学校收入关系密切,审计要关注各类职业学校的办学条件,重点查看各类职业学校,尤其是农村学校的办学条件是否符合《中等职业学校设置标准》等规定。查看专任教师数量、师生比例、“双师型”教师比例、生均建筑面积、生均仪器设备值、生均图书量等指标在各类职业学校中的情况。从苏州市18所市属职业学校来看,专任教师数量最多的620名,最少的只有10名;从农村职业学校看,因办学条件差等原因造成招生难,2009年真正招生的只有昆山农广校,年底苏州市在册的学生只有293名,且没有一人学习农业推广、畜牧兽医和农村经济管理专业的。

  5、发展能力。对学校的投入应该与其发展能力,对社会的贡献度成正比。审计要关注职业学校是否能对接城乡一体化发展趋势,积极培养适应城乡一体化发展的城市、农村“双栖型”的技能型人才;是否用“专业链”对接城市和乡村发展的“产业链”,加大对现代农业技术等的培训和教育;是否对农民开展了创业培训;学校的就业率是否保持较高水平等。目前苏州市职业学校加大创新,主动对接“三农”。苏州工艺美术学院对镇湖“绣娘”进行培训,增强了“绣娘”的职业意识;苏州农业职业技术学院35个专业中涉农的超过一半,通过与现代农业企业合作,推进生态农业发展,学生就业率连年保持在98%以上。因此,对这类职业学校的扶持也是审计关注重点。

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